скачать docx Программно-целевой метод приобрел активных сторонников во многих развитых странах мира. В ряде развитых стран разра- батывались и реализовывались программы социально-экономичес- кого развития, в том числе программы регионального развития, главным назначением которых было выравнивание условий раз- вития отдельных регионов и обеспечение достойного уровня жиз- ни их населению. Особенно интересным представляется опыт Соединенных Шта- тов Америки, которые при общей рыночной ориентации экономики осуществили ряд социально-экономических программ, обеспечи- вающих влияние государства на экономические процессы и поддер- жку конкурентоспособности страны на мировой арене. 278 Соединенные Штаты стали использовать заимствованный у нашей страны опыт государственного регулирования народно- хозяйственных процессов с 1933 г. Непосредственной причиной этого стала необходимость вывода американской экономики из состояния Великой депрессии. Вмешательство государства в эко- номику выражалось главным образом во введении элементов цен- трального планирования, и в первую очередь была начата разра- ботка ряда целевых программ. Особое значение придавалось про- граммам развития сельскохозяйственных отраслей. Цель данных программ заключалась в снижении социальной напряженности в обществе путем увеличения производства продуктов питания и снижения за счет этого цен на продовольствие. Был принят так- же ряд программ по развитию строительной индустрии и других отраслей, обеспечивающих высокую занятость населения. В тот же период была развернута масштабная региональная программа — программа развития долины реки Тенесси, которая продолжает свое функционирование до настоящего времени. Эта программа является характерным примером комплексной целевой программы, т.е. такой программы, которая используется для дос- тижения комбинации различных целей. (Другими примерами ком- плексных программ могут служить, например, долгосрочная про- грамма ≪Решение общенациональной жилищной проблемы≫, рас- считанная на период с 1985 по 2000 г., а также программа разработки и строительства космических кораблей на 1985— 1995 гг. и др.) Программа предусматривает развитие территорий в долине реки Тенесси и предполагает совместное решение ряда частных задач, в числе которых можно выделить освоение потен- циальных гидроэнергетических ресурсов, расширение водоемов, а также создание новых искусственных водоемов с целью смягче- ния засушливого климата и создания источников воды для искус- ственного орошения сельскохозяйственных угодий, комплексную мелиорацию земель, рост производства сельскохозяйственной про- дукции, улучшение условий судоходства на реке Тенесси и раз- витие сети транспортных коммуникаций региона, совершенство- вание условий жизни населения, создание новых рабочих мест в регионе, создание зон отдыха, улучшение экологической обста- новки в регионе. С нашей точки зрения представляется весьма важным, что для управления программой был создан специальный орган — Адми- нистрация по выполнению данной программы. Первоочередны- ми мероприятиями, которые администрация начала проводить в 279 жизнь, было строительство каскада гидроэлектростанций. После окончания строительства администрация начала отпускать элек- троэнергию по низким ценам несмотря на возражения частных энергетических компаний и дала обязательство сохранять такой уровень цен в течение длительного срока. Низкие цены на элект- роэнергию привлекли в регион значительное количество частных предпринимателей и привели к значительному росту производства в регионе, а также к росту количества рабочих мест, созданию промышленной и социальной инфраструктуры. Предполагалось создать еще семь структур, подобных администрации долины Те- несси, но эти планы были свернуты после смерти президента США Ф.Рузвельта. Программа ≪Освоение и развитие ресурсов долины реки Те- несси≫ является выдающейся зарубежной программой региональ- ного развития. Опыт ее разработки и осуществления выступает предметом изучения в американских университетах и бизнес-цен- трах. В последующие годы в Соединенных Штатах Америки был принят широкий спектр программ, многие из которых были на- правлены на развитие передовых наукоемких проектов, среди ко- торых в первую очередь стоит упомянуть программы космичес- ких исследований, стратегическую оборонную инициативу и др. Следует отметить, что термин ≪программа≫ в американском понимании имеет широкий спектр значений и может быть рас- пространен, по существу, на любой вид управленческой деятель- ности —от тщательно проработанной системы проектов до про- стого выделения из бюджета некоторой суммы средств на финан- сирование мероприятий, имеющих порой довольно расплывчатый характер. Программы подразделяются на две основные категории: профаммы основной деятельности и программы обеспечивающей деятельности. К первой категории относят профаммы, непосред- ственно направленные на предоставление населению каких-либо услуг, например, по медицинскому обслуживанию, жилищному строительству, транспорту, связи, образованию и т.п. Ко второй категории относятся программы, предназначенные для развития обеспечивающей деятельности, такой, как административное об- служивание, подготовка кадров, эксплуатация оборудования, НИОКР, информационное обеспечение, и ряд других. Програм- мы второй категории, как правило, предназначены для создания условий, которые требуются для успешного выполнения профамм основной деятельности. 280 В зависимости от роли федерального правительства в реали- зации программы можно выделить две основные категории: уп- равление ≪мягкого типа≫ и ≪жесткого типа≫. К первой категории относятся, например, программы ≪федеральной помощи≫, основ- ное содержание которых состоит в выделении федеральных бюд- жетных средств на осуществление проектов местных органов вла- сти, учебных заведений, частного сектора и т.д. Такого рода про- граммы обычно практикуются с целью развития сети автодорог, создания новых рабочих мест в депрессивных районах. Реализа- ция программ этой категории контролируется федеральным пра- вительством лишь в самой общей форме. Программы ≪жесткого типа≫ обычно фактически управляются государственными ведом- ствами, несмотря даже на то, что в их реализации зачастую при- нимают участие частные фирмы. К этой категории относятся про- граммы строительства наиболее важных объектов, по разработке систем вооружения и т.п. Помимо этих двух категорий, под кон- троль государства попадают также многие масштабные проекты, реализуемые частными компаниями в силу их влияния на эконо- мику и природную среду. Основная причина, по которой правительства развитых стран прибегают к целевым программам, —расхождение интересов меж- ду общественными и государственными интересами, с одной стороны, и интересами частного капитала —с другой. Такая си- туация часто возникает в инвестиционной сфере. Обычно она бы- вает связана с масштабными, но медленно окупающимися проек- тами, формирующими инфраструктуру одного или нескольких регионов. Такие проекты (например, строительство сети автодо- рог) весьма целесообразны с точки зрения государственной, но непривлекательны для частных предпринимателей из-за большо- го срока окупаемости и большого объема вложений. Здесь умест- но упомянуть, что администрация крупнейшей американской ре- гиональной программы по развитию долины реки Тенесси, кото- рая была начата в 1933 г. и включала в себя такие дорогостоящие мероприятия, как совершенствование организации судоходства по реке Тенесси, строительство каскада гидроэлектростанций и др., объявила о получении первой прибыли лишь в 1959 г. —через 25 лет после начала реализации программы. Применение целевых программ представляется особенно зна- чительным в периоды экономического спада, когда остро ощуща- ется необходимость сохранения уровня занятости, поддержки нормального функционирования фирм и корпораций, имеющих 287 стратегическое значение для экономики страны. В развитых стра- нах целевые программы являются также важным инструментом, с помощью которого осуществляется структурная политика госу- дарства. Без целевых программ немыслимо решение задач в таких сферах, как развитие производственной и социальной инфраструк- туры, научных исследований, создание систем вооружений и т.д. Эта роль целевых программ особенно хорошо видна на при- мере Японии, где они используются как средство стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототех- ника, информационные системы. Экономические программы в Японии имеют индикативный характер, в связи с чем частным предпринимателям не определяются конкретные показатели про- изводства того или иного товара, что невозможно в условиях по- стоянно меняющейся конъюнктуры, а государственные органы, осуществляющие управление программой, занимаются только общей координацией, не вмешиваясь в конкретные производ- ственные процессы. Все экономические программы и планы в Японии исходят из того, что японская экономика является преимущественно рыноч- ной экономикой. Поэтому, указывая главные направления эконо- мической и социальной политики государства, программы и пла- ны рассматриваются как базовые ориентиры для частного пред- принимательства и национального развития в целом. Анализ показывает, что экономическое программирование оказывает позитивное влияние на хозяйственную жизнь страны. Воздействие индикативных планов на экономическую динамику трудно выразить количественно, однако можно утверждать, что высокие темпы экономического роста и сравнительно небольшая амплитуда циклических колебаний в Японии в значительной сте- пени определяются влиянием государственного программирова- ния. Задачи индикативного планирования заключаются в форми- ровании представления об эволюции экономической структуры и об основных направлениях развития, с тем чтобы: •дать ориентиры частным предпринимателям; •сформировать базу, позволяющую правительству осуществ- лять контроль над экономикой; •выделить те аспекты народно-хозяйственной жизни, где вследствие наличия острых проблем необходимо активное вмешательство государственных органов; определить прин- ципы и масштабы такого участия. 282 В странах Западной Европы целевые программы применяют- ся главным образом для развития производств с большим сроком окупаемости, не представляющих интереса для частного капита- ла. Другой формой участия государства в экономической жизни стран Западной Европы служит государственный заказ, который предназначен для поддержания традиционных отраслей промыш- ленности —угольной, судостроительной, металлургической и т.д. Особый интерес представляет опыт применения региональных инвестиционных программ в Федеративной Республике Германия. Две трети территории Федеративной Республики Германия охва- чены целевыми программами по развитию территорий. В основ- ном законе ФРГ имеется даже специальное понятие ≪обществен- ная задача≫, что в современном понимании соответствует целевой программе. Одно из основных направлений, охватываемых дан- ными задачами, —улучшение хозяйственного климата в регионах. В федеральных землях (особенно в новых —на востоке страны) сформированы целевые программы ≪Улучшение региональной хо- зяйственной структуры≫. Указанные программы включают в себя выделение субсидий как из федерального, так и из земельных бюд- жетов на развитие промышленности и инфраструктуры, что, в свою очередь, создает предпосылки для широкого развертыва- ния инвестиционного процесса. Следует отметить, что в Федеративной Республике Германия на протяжении ряда лет декларируется принцип минимального вмешательства государства в хозяйственную жизнь. На практике, однако, многие факты говорят об обратном. В Германии существу- ет специфический механизм макроориентации экономики, что в реальности сопряжено с плановыми методами. Общенацио- нальные среднесрочные программы появились в ФРГ в середине 60-х годов. В Великобритании целевыми региональными программами охвачено 40% территории, в Норвегии —90%. Важно отметить, что практически во всех европейских странах были созданы спе- циальные ведомства или административные органы, ведающие вопросами регионального развития, а также специальные бюджет- ные фонды для поддержки развития регионов. Этим, однако, не исчерпываются специальные государствен- ные органы, предназначенные для реализации государственного воздействия на экономику регионов с помощью программно-це- левых методов. Так, например, в отдельных странах существует практика создания в регионах специальных государственных пред- 283 приятии, вкладывающих средства государственного бюджета, вы- деленные соответствующим регионам, в развитие инфраструкту- ры. Наиболее известный пример такого рода —программа под- держки юга Италии, где наблюдается отставание в социально-эко- номическом развитии. Программа предполагает широкий спектр мер, направленных на развитие промышленного производства в регионе, причем более половины средств выделены государством. Другой важный пример активного участия государства в ре- гиональном развитии —север Швеции (провинция Норланд). Программа развития провинции предполагает, что более трети предназначенных для нее средств будет получено из централизо- ванных источников. Перейдем к рассмотрению французского опыта экономичес- кого программирования. Основной подход здесь состоит в фор- мировании и выполнении среднесрочных (сроком на 4— лет) программ экономического и социального развития. Эти програм- мы представляются французским экономистам средством, позво- ляющим проводить политику поддержания структурного равно- весия и развития. На программы возлагается также задача поддер- жания экономической политики государства в долговременном структурном аспекте. Помимо среднесрочных программ экономического развития во Франции разрабатывались краткосрочные государственные про- граммы, так называемые экономические бюджеты. Данные бюд- жеты не представляют собой погодовую детализацию среднесроч- ных программ, так как составляются отдельно от них. Однако следует отметить, что, являясь инструментом государственной экономической политики, бюджеты должны быть состыкованы со среднесрочными программами, по крайней мере в качественном аспекте. Таким образом, во Франции мы видим систему на пер- вый взгляд подобную системе планирования в СССР —состоя- щую из годовых и пятилетних планов. Однако эта аналогия по- верхностная —по существу эта система предполагает иное, более мягкое регулирование экономических процессов. Как среднесроч- ные программы (аналог пятилетних планов), так и экономичес- кие бюджеты (аналог годовых планов) не являются обязательны- ми для выполнения не только для частных предпринимателей, но даже для государственных органов. Таким образом, программы по существу играют роль перспективных рекомендаций, их роль в процессе экономического регулирования определяется той мерой, в которой они учитываются при принятии конкретных решений. 284 Программы во французском государственном управлении пред- ставляют собой комплекс ориентиров, принципов, рекомендаций, но не план, не директивные указания экономическим агентам.__ |