Программа "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 2012 гг."

Федеральная целевая программа

"Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 гг.": проблемы реализации

и пути решения

Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в организации дорожного движения

Возможные варианты обеспечения безопасности дорожного движения в России

Ориентировочные сроки и этапы реализации Программы

Предложения по целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам

Управление реализацией Программы

Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в организации дорожного движения

Сложившаяся критическая ситуация в области обеспечения безопасности дорожного движения продолжает ухудшаться. Для нее характерны:

высокий уровень аварийности и тяжести последствий ДТП (в том числе детский травматизм). При этом в 2012 г. ожидается рост числа погибших до 38 - 40 тыс. человек и свыше 212 тыс. дорожно-транспортных происшествий;

высокая доля среди погибших людей наиболее активного трудоспособного возраста (26 - 40 лет). Эта доля к 2012 г. может превысить 30%;

возрастающая диспропорция между приростом числа автомобилей и состоянием дорожной инфраструктуры;

низкий уровень безопасности при перевозках пассажиров и грузов, в том числе опасных;

недостаточное вовлечение населения и общественных объединений в работу по предотвращению аварийности на дорогах.

Поэтому для решения проблемы безопасности дорожного движения необходим системный, комплексный подход. Как отмечается многими специалистами, Программа не в полной мере реализует этот принцип. В частности, отсутствие программно-целевого метода в Программе приведет к:

организационной разобщенности и автономизации структуры управления государственных органов власти всех уровней, органов местного самоуправления и общественных объединений;

невозможности формирования единых целевых показателей (индикаторов);

отсутствию эффективных механизмов координации и контроля мероприятий по повышению безопасности дорожного движения, а также последовательности их реализации;

отсутствию системного планирования действий и существующих ресурсов.

Следовательно, при реализации Программы могут возникнуть следующие проблемы:

отсутствие системного подхода не позволит в полной мере выявить закономерности возникновения ДТП, определить наиболее эффективные, социально приемлемые методы исключения факторов, влияющих на их возникновение;

несогласованность деятельности органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, организаций промышленности и транспорта, страховых компаний и водителей автотранспорта в организации дорожного движения;

снижение эффективности использования финансовых средств, направляемых на осуществление деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения в условиях ведомственной разобщенности.

Организация комплекса мероприятий в сфере законодательного обеспечения и внедрения технических систем автоматического обнаружения и фиксации нарушений Правил дорожного движения уже сейчас осложняется из-за бессистемности подходов к решению этой задачи.

Вследствие этого предусматриваемое в Программе внедрение технических систем автоматического обнаружения и фиксации нарушений Правил дорожного движения в приемлемые сроки становится затруднительным, а затраты на их реализацию могут возрасти примерно в 3 - 5 раз.

Возможные варианты обеспечения безопасности

дорожного движения в России

/Реализация Программы предполагает проведение комплекса мероприятий по снижению смертности на дорогах. Предусмотрены три условных сценария (варианта) снижения числа погибших в ДТП.

Первый вариант (здесь и далее - по сравнению с показателями 2004 г.) предполагает снижение числа погибших в ДТП на 33%, снижение количества ДТП с пострадавшими на 10 %.

Второй вариант - снижение числа погибших в ДТП на 10%, снижение количества ДТП с пострадавшими на 5%.

Третий вариант - снижение числа погибших в ДТП на 5%, снижение количества ДТП с пострадавшими на 2%.

Таким образом, при реализации первого сценария количество погибших в ДТП, по сравнению с 2004 г., будет снижено к 2012 г. в 1,5 раза, а количество ДТП с пострадавшими - на 10%. При этом в рамках осуществления мероприятий Программы учитывается реализация субъектами Российской Федерации мероприятий региональных программ, направленных на повышение безопасности дорожного движения.

Ориентировочные сроки и этапы реализации Программы

Реализацию Программы предполагается осуществить в течение 7 лет (2006 - 2012 гг.) в 2 этапа.

На первом этапе (2006 - 2007гг.) планируется:

создание системы информационного воздействия на население с целью формирования негативного отношения к правонарушениям в сфере дорожного движения;

проведение пропагандистских кампаний, направленных на формирование у участников дорожного движения стереотипов законопослушного поведения;

развитие системы подготовки кандидатов на получение права на управление транспортным средством и допуска к участию в дорожном движении, совершенствование системы лицензирования в этой сфере, введение существенного ограничения самостоятельной подготовки граждан для получения права на управление транспортным средством;

проработка нормативно-правовых и организационных аспектов внедрения комиссионного принципа приема квалификационных экзаменов у кандидатов на получение права на управление транспортным средством;

подготовка предложений по разработке экономических рычагов влияния на автошколы в части обеспечения качества подготовки водителей;

выработка предложений о целесообразности предоставления права на управление транспортными средствами категории "В" гражданам, начиная с 16 - 17 лет;

формирование информационной базы данных о водителях транспортных средств, допустивших нарушение Правил дорожного движения;

повышение уровня активной и пассивной безопасности транспортных средств; усиление контроля за наличием, исправностью и применением ремней безопасности, детских удерживающих сидений и иных средств безопасности;

повышение качества профилактики детского дорожно-транспортного травматизма, активное внедрение детских удерживающих сидений;

реализация пилотных проектов замены постов дорожно-патрульной службы техническими автоматическими системами контроля. Применение вертолетов для ускорения прибытия на место ДТП;

техническое перевооружение Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

расширение работ по организации движения транспорта и пешеходов, в том числе ликвидация мест концентрации ДТП; предотвращение дорожных заторов, оптимизация скоростных режимов движения на участках улично-дорожной сети, организация стоянок транспортных средств, применение современных инженерных схем организации дорожного движения, современных технических средств (светофоров, дорожных знаков, разметки и т.д.) и автоматизированных систем управления движением; строительство и обустройство подземных и надземных пешеходных переходов;

расширение объема работ по строительству современных автодромов, решение вопросов, касающихся выделения земельных участков для их строительства;

совершенствование механизма оперативного доведения информации о ДТП до дежурных служб, участвующих в ликвидации их последствий, введение единого федерального номера для вызова соответствующих служб на место ДТП;

введение регламента взаимодействия дежурных (диспетчерских) служб на месте ДТП;

разработка организационных и правовых основ оказания первичной медицинской помощи пострадавшим на месте ДТП и обучение этому участников дорожного движения, работников и сотрудников служб, участвующих в проведении работ на месте ДТП;

оснащение стационарных постов дорожно-патрульной службы аптечками, укомплектованными набором лекарственных средств, для оказания первичной медицинской помощи и т. д.

На втором этапе (2008 - 2012гг.) предусматривается реализация следующих мероприятий:

продолжение работ по организации движения транспорта и пешеходов, в том числе внедрение комплексных схем и проектов организации дорожного движения и автоматизированных систем управления движением магистрального, районного и общегородского значения, расширение объема работ по строительству подземных и надземных пешеходных переходов;

продолжение работ по созданию современных контрольных приборов и технических систем нового поколения для переоснащения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

повышение роли общественных объединений и организаций в проведении профилактических работ;

совершенствование работ по профилактике детского дорожно-транспортного травматизма;

совершенствование форм и методов контрольно-надзорной деятельности, направленной на соблюдение участниками дорожного движения установленных нормативов и правил;

совершенствование форм и методов международного сотрудничества по проблемам безопасности дорожного движения и др.

Разработка и выполнение всего комплекса мероприятий Программы, безусловно, будет способствовать сохранению жизни и здоровья граждан Российской Федерации.

Предложения по целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам

Одним из целевых показателей Программы является сокращение числа погибших в результате ДТП.

Для достижения этой цели в рамках Программы необходимо решить следующие задачи:

создание комплексной системы профилактики, которая позволит формировать у участников дорожного движения стереотипы законопослушного поведения и негативное отношение к правонарушениям в сфере дорожного движения;

поддержка детских и молодежных организаций и объединений, участвующих в реализации социальных проектов в сфере воспитания;

создание условий для значительного повышения качества подготовки водителей транспортных средств, совершенствование системы повышения их квалификации;

ликвидация мест концентрации ДТП, предотвращение заторов, оптимизация скоростных режимов движения на участках улично-дорожной сети, организация стоянок транспортных средств, применение современных инженерных схем организации дорожного движения, технических средств (светофоров и прочее) и автоматизированных систем управления движением, строительство подземных и надземных пешеходных переходов;

построение оптимальных моделей управления системой безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях, в том числе обеспечивающих экономическую заинтересованность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в финансировании на долевой основе с федеральным бюджетом мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на своих территориях.

Предполагается, что при реализации Программы будет учитываться весь комплекс мероприятий по улучшению дорожных условий, предусмотренных подпрограммой "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 гг.)". Синхронность выполнения мероприятий этих Программ будет обеспечиваться на основе соглашения между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральным дорожным агентством.

Мероприятия каждого направления Программы сгруппированы по следующим видам деятельности:

научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;

нормативно-правовое обеспечение;

организационные мероприятия;

внедрение инженерных и автоматизированных систем, других технических средств.

Как показывает анализ Программы, снижение социально-экономического ущерба от гибели людей оценено в соответствии с методикой оценки и расчета нормативов социально-экономического ущерба от ДТП. При этом в качестве базового значения рассматривается показатель числа погибших с расчетным нормативом величины ущерба 2,2 млн. рублей. Реальное снижение социально-экономического ущерба предполагается значительно большим, так как в прогнозах не учитывается показатель числа раненых, оказывающий существенное влияние на итоговую величину этого показателя. Условный вклад в валовой внутренний продукт рассчитан с учетом прогнозируемого сокращения числа погибших в ДТП по сравнению с 2004 г. (34,5 тыс. человек). При этом, по данным Федеральной службы государственной статистики, среднедушевой условный вклад трудоспособного населения в валовой внутренний продукт в 2004 г. составил около 230 тыс. рублей на человека.

Управление реализацией Программы

Как показал проведенный анализ положений Программы, механизм ее реализации базируется на принципах партнерства и долевого участия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, хозяйственных и общественных организаций, а также разграничения полномочий и ответственности всех ее участников.

Управление реализацией Программы должно осуществляться на трех уровнях:

стратегический уровень (Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации);

тактический уровень (государственный заказчик-координатор, государственные заказчики);

оперативный уровень (органы управления реализацией Программы, осуществляющие текущее управление).

Управление реализацией Программы предполагается осуществлять с помощью следующих методов:

1) жесткая централизация управления, которая представляет собой сосредоточение функций управления у государственного заказчика-координатора как на тактическом, так и на оперативном уровне. При этом государственные заказчики реализуют функции управления на тактическом уровне только по согласованию с государственным заказчиком-координатором, а в процессе текущего управления реализацией Программы - через специально созданный орган, руководство деятельностью которого осуществляет государственный заказчик-координатор.

Этот метод управления имеет ряд недостатков, основными из которых являются:

сосредоточение всего управления на тактическом уровне - в руках заказчика-координатора, что может привести к искажению реальных результатов;

высокая бюрократизация системы управления вследствие сосредоточения всех информационных потоков в одном месте;

возможное снижение инициативы государственных заказчиков при реализации программных мероприятий;

риск потери управляемости вследствие неспособности органов управления государственного заказчика-координатора оперативно принимать эффективные решения ввиду значительной нагрузки на аппарат управления;

2) полная децентрализация управления реализацией Программы на тактическом и оперативном уровнях управления. Использование этого метода предполагает рассредоточение функций управления. При этом государственные заказчики, включая государственного заказчика-координатора, имеют все полномочия для самостоятельного управления реализацией Программы, включая планирование и корректировку мероприятий. Роль государственного заказчика-координатора сводится к общей координации деятельности государственных заказчиков на основе отчетной информации.

Но и данный метод управления имеет ряд недостатков, основными из которых являются:

возможная потеря управляемости процессом реализации мероприятий Программы в условиях несогласованности действий государственных заказчиков и государственного заказчика-координатора;

принятие государственными заказчиками неэффективных управленческих решений;

усложнение процесса управления для Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации за счет множественности субъектов взаимодействия на стратегическом уровне;

принятие тактических решений на более высоком уровне управления, поскольку Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации фактически будет реализовывать функцию государственного заказчика-координатора, выступая для государственных заказчиков координирующим центром принятия решений, что несет снижение эффективности управления в целом;

3) смешанный метод управления. Использование данного метода предполагает разделение на тактическом уровне функции по координации деятельности государственных заказчиков между государственным заказчиком-координатором и специально создаваемым коллегиальным совещательным органом управления, основной задачей которого является координация решений государственного заказчика-координатора и государственных заказчиков по наиболее значимым вопросам (ежегодное планирование и корректировка планов, оценка хода реализации и достигнутых результатов и пр.), а также по любым оперативным вопросам, возникающим при реализации мероприятий Программы.

Соответственно на тактическом уровне управления обеспечивается учет мнений всех государственных заказчиков и не допускается потеря управляемости процессом реализации Программы со стороны государственного заказчика-координатора.

На оперативном уровне управления государственные заказчики самостоятельно осуществляют текущее управление. При этом выполнение комплексных мероприятий (мероприятия, в реализации которых принимают участие два и более государственных заказчика) осуществляется государственным заказчиком-координатором в порядке, установленном Программой.

Таким образом, использование данного метода представляется наиболее предпочтительным, поскольку, с одной стороны, позволяет избежать недостатки двух других методов, а, с другой стороны, имеет ряд преимуществ:

снижение уровня бюрократизации;

учет интересов государственных заказчиков при принятии важных решений на тактическом уровне при одновременном обеспечении высокой эффективности процесса управления реализацией Программы;

предоставление государственным заказчикам достаточной самостоятельности в процессе текущего управления.

* * *

Решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения относится к приоритетным задачам развития нашей страны. Это подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В.Путин. Именно поэтому Правительством Российской Федерации была принята Федеральная целевая программа “Повышение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 гг.”. Её анализ показывает, что большинство положений Программы носит излишне обобщенный характер. Предусмотренные мероприятия касаются научных разработок и мониторинга исследований, а также изучения отдельных причин, приводящих к высокой смертности на дорогах. Что касается конкретных, практических мероприятий, которые могли бы кардинально изменить ситуацию с аварийностью на российских дорогах, Программа почти не предусматривает.