И пути их реализации

ГЛАВА 3

Государственная политика Российской Федерации

в области нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки
3.1. Правовые основы решения проблем нераспространения ОМУ

Стратегические цели России в вопросах нераспространения ОМУ и средств его доставки совпадают с интересами большинства участников международного сообщества. Российская Федерация заинтересована в поддержании и укреплении имиджа предсказуемого и серьезного государства, с территории которого не распространяются чувствительные технологии. Она проводит активную линию на укрепление режима нераспространения оружия массового уничтожения, участвуя в работе соответствующих международных форумов и организаций, прежде всего ООН, МАГАТЭ, Подготовительной Комиссии Организации по ДВЗЯИ, ОЗХО, мероприятиях в рамках КБТО, ГКП по предотвращению распространения баллистических ракет. Россия участвует практически во всех международных механизмах экспортного контроля. Единственным пока исключением является Австралийская группа. Широкое международное взаимодействие помогает России заимствовать и учитывать опыт партнеров для развития и укрепления национальной системы нераспространения ОМУ и средств его доставки.

Правовую основу государственной политики Российской Федерации в области нераспространения ОМУ составляют международные соглашения и договоренности. Действующая в Российской Федерации национальная система экспортного контроля в отношении товаров и технологий двойного назначения, которые могут использоваться для создания ОМУ и средств его доставки, полностью отвечает требованиям многосторонних экспортно-контрольных механизмов, включая законодательство, систему лицензирования, списки и др.

Основные положения политики Российской Федерации в области нераспространения ОМУ и средств его доставки отражены в Концепции внешней политики Российской Федерации, Основах государственной политики в области нераспространения ОМУ и средств его доставки, Основах государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу. В частности, в Концепции внешней политики Российской Федерации в качестве основных приоритетов определено: "Россия подтверждает неизменность своего курса на участие совместно с другими государствами в предотвращении расползания ядерного оружия, других видов оружия массового уничтожения, средств их доставки, а также соответствующих материалов и технологий. Российская Федерация - твердый сторонник укрепления и развития соответствующих режимов нераспространения".
3.2. Основные направления политики Российской Федерации в области ядерного нераспространения

Россия, как инициатор разработки ДНЯО, привержена курсу на его укрепление и универсализацию. Российская Федерация верна своим обязательствам, вытекающим из Договора, в том числе по вопросам ядерного разоружения, и ведет последовательную работу по привлечению в ДНЯО стран, остающихся за его рамками, в качестве неядерных государств.

В 2000 году Президент Российской Федерации В.В.Путин на Саммите тысячелетия в ООН (г. Нью-Йорк) выступил с новой инициативой по энергетическому обеспечению устойчивого развития человечества, кардинальному решению проблем нераспространения ядерного оружия и экологическому оздоровлению планеты Земля. В контексте реализации этой инициативы Россия оказывает поддержку Международному проекту МАГАТЭ по инновационным ядерным реакторам и топливным циклам (проект ИНПРО). К настоящему времени в его рамках разработана методика оценки ядерных технологий по ряду параметров, важнейшим из которых является их безопасность с точки зрения распространения. С помощью этой методики проводится исследование существующих и перспективных ядерных технологий.

В январе 2006 г. Президент Российской Федерации В.В.Путин выдвинул инициативу по развитию взаимодействия в мирном использовании атомной энергии. Ее основная цель  - создать прообраз инфраструктуры, которая обеспечила бы доступ всех заинтересованных стран к мирному использованию ядерной энергии при одновременном укреплении режима нераспространения. Инициатива, среди прочего, предусматривает создание международных центров для предоставления услуг ядерного топливного цикла в первую очередь - обогащению и химической переработке отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) под контролем МАГАТЭ, а также содействие развитию ядерной энергетики. Она открыта для всех стран, соблюдающих свои обязательства в сфере нераспространения.

Россия оказывает помощь в укреплении системы гарантий МАГАТЭ, в том числе путем финансирования национальной программы научно-технической поддержки деятельности Агентства.

Россия выступает за универсализацию Дополнительного протокола -одного из важных инструментов, обеспечивающих нераспространение ЯО. Присоединение к Дополнительному протоколу должно стать одним из факторов, принимаемых во внимание при решении вопросов о возможности осуществления ядерного экспорта.

Россия поддерживает деятельность МАГАТЭ по обеспечению безопасности обращения с радиоактивными источниками, гармонизирует национальные нормы и правила с международными принципами.

Важное значение для предотвращения попадания высокообогащенных материалов в руки террористов имеет деятельность России при участии МАГАТЭ по возвращению из третьих стран свежего ядерного топлива (СЯТ) из высокообогащенного урана исследовательских реакторов российской конструкции. Такое топливо уже вывезено в Россию из Сербии и Черногории, Румынии, Болгарии, Ливии, Чехии и Латвии. Из Узбекистана наряду с СЯТ вывозится также и ОЯТ указанных реакторов.

Россия поддерживает программу МАГАТЭ по снижению обогащения ядерного топлива для исследовательских реакторов до уровня ниже 20% в части, касающейся реакторных установок, расположенных в третьих странах. Ее реализация позволит существенно уменьшить риск распространения высокообогащенного урана.

Проверенной мерой укрепления международного режима ядерного нераспространения является создание зон, свободных от ядерного оружия в различных регионах мира. Россия поддержала действующие зональные договоренности на этот счет, а также проект Ташкентского договора о ЗСЯО в Центральной Азии. Выступает за создание зоны, свободной от ядерного и других видов ОМУ, на Ближнем Востоке.

Помимо укрепления системы действующих соглашений в сфере ядерного нераспространения и разоружения Россия последовательно выступает за наращивание международно-правовой базы в этой области. В частности, к числу своих приоритетов относит скорейшее начало разработки на Конференции по разоружению в Женеве Договора о запрещении производства расщепляющегося материала для ядерного оружия и других ядерных взрывных устройств.

Россия выступает за разработку более жестких, но объективных критериев, регулирующих передачу наиболее чувствительных ядерных технологий, таких как обогащение урана и химпереработка ядерного топлива. Российская Федерация не передает такие технологии в неядерные государства, не обладающие ими.
3.3. Государственная политика Российской Федерации в области нераспространения химического и биологического оружия

Государственная политика Российской Федерации в области нераспространения химического и биологического оружия определена в "Основах государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу" и в "Основах государственной политики Российской Федерации в области нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки".

Приоритетами внешнеполитической деятельности России на данном направлении являются:

- укрепление международных институтов (организаций), в компетенцию которых входят проблемы нераспространения химического и биологического оружия, в том числе посредством усиления предусмотренных режимов экспорта (импорта) продукции;

- полная ликвидация запасов химического оружия и промышленной базы его производства, а также исключение возможности возобновления такого производства;

- гармонизация национальных законодательств и унификация подходов всех государств, с общепринятыми нормами международного права.

В основе российского подхода лежит активное содействие участию всех стран в международных договорах, что позволит географически расширить сферы применения запрещений и обеспечить их всеобщее соблюдение.

С точки зрения внутренних факторов, исключающих возможность распространения химического оружия и биологических материалов, первостепенную роль играет наличие соответствующей законодательной и нормативной базы и ее гармонизация с международными договорами в области нераспространения. Ключевая роль в этом вопросе принадлежит обеспечению эффективного уголовного преследования за запрещенные деяния, созданию механизмов и процедур, необходимых для обеспечения всестороннего и эффективного правового сотрудничества между государствами-участниками.

Российская Федерация исходит из того, что выполнение в полном объеме требований КЗХО и КБТО всеми без исключения государствами-участниками является обязательным условием достижения целей нераспространения этих видов ОМУ.

Россия последовательно выступает за укрепление КБТО путем возобновления разработки механизма контроля за ее выполнением, прекращенной в 2001 году.

Исходя из своих международных обязательств, Россия ежегодно представляет в ООН - в рамках согласованных мер укрепления доверия - информацию о деятельности в биологической сфере, что способствует созданию большей открытости и предсказуемости в данной области.

На национальном уровне в Российской Федерации осуществляются следующие основные мероприятия:

- в качестве приоритетного направления (для сокращения периода времени, в течение которого химическое оружие остается потенциально уязвимым к хищению или нападению) осуществляется практическое уничтожение химоружия;

- в целях исключения возможности распространения ХО и биологических материалов обеспечена их надежная физическая защита, создана и совершенствуется соответствующая нормативная правовая база, проводится ее гармонизация с международными договорами;

- установлена уголовная ответственность за нарушения КЗХО и КБТО;

- созданы механизмы и процедуры, обеспечивающие всестороннее и эффективное правовое сотрудничество между государствами;

- установлен экспортный контроль за химикатами, биологическими материалами, оборудованием и технологиями, имеющими "двойное" назначение, и введена уголовная и административная ответственность за нарушения в осуществлении внешнеторговой деятельности с ними.
3.4. Российские подходы к решению проблемы ракетного нераспространения

В качестве стратегической цели Россия ставит создание глобального режима ракетного нераспространения (ГРРН) на основе юридически обязывающей договоренности. Принципиальное значение здесь имеет обеспечение транспарентной деятельности по осуществлению ракетных пусков и программ, а также исключение несанкционированных и бесконтрольных передач ракетных технологий из государств, ими обладающих, другим странам. ГРРН являлся бы самостоятельным механизмом, который дополнял бы существующие договоренности (РКРТ и ГКП). При этом важно вовлечь в него все крупные ракетные страны.

Основываясь на таком подходе, Россия в 1999 году выступила с инициативой о поэтапной реализации идеи ГРРН. В качестве первого шага предложено создание Глобальной системы контроля за нераспространением ракет и ракетных технологий (ГСК), предусматривающей транспарентность пусков ракет, предоставление гарантий безопасности государствам, отказывающимся от обладания ракетными средствами доставки ОМУ, экономическое стимулирование и поощрение таких государств, проведение консультаций. Разработка и функционирование ГСК подразумевается на многосторонней основе и под эгидой ООН. Однако существенного практического развития инициатива России пока не получила.

ГКП является полезным инструментом. С целью привлечения к участию в нем крупных ракетных стран, не являющихся членами РКРТ, Россия выступила с предложением внести в него поправки, учитывающие интересы "третьих" стран (добровольность обязательств по Кодексу, гарантии безопасности и экономические стимулы странам, отказывающимся от ракетных программ). Эта работа остается главным направлением действий России в ГКП.

В РКРТ Россия проводит линию на повышение эффективности этого механизма прежде всего за счет совершенствования национальных систем экспортного контроля (обновление списков, лицензирование, правоприменение, недопущение попадания ракетных товаров в руки террористов, контроль за транзитными и перевалочными пунктами, "неосязаемыми" передачами технологий и т.д.).

Россия имеет в виду продолжить работу по реализации под эгидой ООН своих концептуальных предложений, положенных в основу создания Глобального режима ракетного нераспространения.
ГЛАВА 4

Экспортный контроль - важнейший практический инструмент по предотвращению распространения ОМУ и средств его доставки
4.1 Государственная политика в области экспортного контроля за передачами товаров и технологий, связанных с созданием ОМУ и средств его доставки

Государственная политика в области контроля за передачами товаров и технологий двойного назначения является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и осуществляется в целях обеспечения безопасности государства, его политических, экономических и военных интересов.

Государственная линия в указанной области реализуется на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об экспортном контроле" (1999 год), других федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации.

Определение основных направлений государственной политики в области экспортного контроля, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти осуществляет Президент Российской Федерации.

Основными принципами государственной политики в области контроля за передачами товаров и технологий двойного назначения являются:

- добросовестность выполнения международных обязательств в области нераспространения оружия массового уничтожения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения;

- приоритет интересов безопасности государства;

- законность, гласность и доступность информации по вопросам экспортного контроля;

- осуществление экспортного контроля в той мере, в какой это необходимо для достижения его целей;

- единство таможенной территории Российской Федерации;

- гармонизация процедур и правил экспортного контроля с общепризнанными международными нормами и практикой;

- взаимодействие с международными организациями и иностранными государствами в области экспортного контроля в целях укрепления международной безопасности и стабильности, предотвращения распространения оружия массового поражения и средств его доставки.
4.2 Основные цели и правовые основы экспортного контроля в Российской Федерации

Основными целями экспортного контроля в Российской Федерации являются:

- защита интересов Российской Федерации;

- реализация требований международных договоров Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения;

- создание условий для интеграции экономики Российской Федерации в мировые хозяйственные связи;

- гармонизация подходов в области экспортного регулирования со странами СНГ.

Для достижения указанных целей в Российской Федерации создана национальная система экспортного контроля, соответствующая международно-признанным стандартам.

Экспортный контроль осуществляется путем проведения установленных действующими нормативными правовыми актами процедур в соответствии с контрольными списками товаров и услуг.

В настоящее время в Российской Федерации действуют шесть контрольных списков, утвержденных указами Президента Российской Федерации:

1. Список ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий, подпадающих под экспортный контроль;

2. Список оборудования и материалов двойного назначения и соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях, в отношении которых осуществляется экспортный контроль;

3. Список товаров и технологий, которые могут быть использованы при создании вооружения и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль;

4. Список возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий, подлежащих экспортному контролю;

5. Список оборудования, материалов и технологий, которые могут быть использованы при создании ракетного оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль;

6. Список химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль.

Контрольные списки гармонизированы с действующими в промышленно развитых странах ограничительными перечнями товаров и технологий и основываются на требованиях международных режимов экспортного контроля (Группа ядерных поставщиков, Режим контроля за ракетной технологией, Вассенаарские договоренности и Австралийская группа).

Координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и организационно-методическое руководство работами в области экспортного контроля осуществляет Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации. В ее состав входят руководители федеральных органов исполнительной власти, задействованных в решении задач экспортного контроля, Аппарата Правительства Российской Федерации и других государственных структур.

Непосредственная реализация единой государственной политики, функциональное регулирование и организация межведомственного взаимодействия в области экспортного контроля осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля - Федеральной службой по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК) России.

Уголовным кодексом Российской Федерации (статьи 188 и 189), предусмотрена уголовная ответственность за нарушения установленного порядка осуществления внешнеэкономических операций с товарами и технологиями, подлежащими экспортному контролю. Обязанности по проведению необходимых оперативно-розыскных мероприятий по обнаружению и пресечению указанных преступлений действующим законодательством возложены на органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации и таможенные органы.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 14.20) предусмотрена возможность применения административных санкций к юридическим и физическим лицам, нарушившим установленные правила осуществления внешнеэкономических операций с товарами, информацией, работами, услугами и результатами интеллектуальной деятельности, в отношении которых установлен экспортный контроль.
4.3 Состояние, направления развития и совершенствования системы экспортного контроля Российской Федерации

Наличие в стране существенного научно-технического и промышленного потенциала в сфере разработки и производства высокотехнологичной продукции военного и двойного назначения, сохраняющиеся тенденции роста объемов поставок за рубеж "чувствительных" товаров и технологий способствуют тому, что решение задач экспортного контроля в Российской Федерации приобретает стратегическое значение. В национальной системе экспортного контроля задействовано значительное количество федеральных органов исполнительной власти. Прежде всего, это Федеральная служба по техническому и экспертному контролю (координатор), Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Российское агентство по промышленности, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и другие ведомства.

Экспортный контроль в Российской Федерации основывается на разрешительном порядке осуществления внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями, предусматривающем лицензирование или иную форму государственного одобрения внешнеэкономических сделок с ними. Основанием для предоставления лицензии является заключение государственной экспертизы внешнеэкономической сделки. Под экспортный контроль подпадают и так называемые "неосязаемые" передачи.

В национальной системе экспортного контроля реализован принцип "всеобъемлющего контроля" в отношении товаров и технологий, не подпадающих в контрольные списки, в случае наличия информации о возможном их использовании в целях создания ОМУ и средств его доставки. Разрешение на осуществление внешнеэкономической сделки в данном случае принимается Комиссией по экспортному контролю Российской Федерации.

Одним из важнейших этапов осуществления экспортного контроля является установление соответствия конкретных материалов, оборудования, научно-технической информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, являющихся объектами внешнеэкономических операций, товарам и технологиям, включенным в контрольные списки - так называемая идентификация контролируемых товаров и технологий.

Идентификация контролируемых товаров и технологий в Российской Федерации является обязанностью участника внешнеэкономической деятельности, который, однако, вправе поручить ее проведение организации, получившей в установленном Правительством Российской Федерации порядке специальное разрешение на осуществление такой деятельности. В этом случае ответственность за правильность и обоснованность результатов идентификации контролируемых товаров и технологий несет экспертная организация.

Наличие системы независимой идентификационной экспертизы является важным инструментом технико-правового обеспечения и экспертной поддержки деятельности таможенных и контролирующих органов, позволяющим расширить возможности осуществления мониторинга за внешнеэкономическими операциями с "чувствительными" товарами и технологиями в целях предотвращения их несанкционированной передачи.

Развитию и совершенствованию данной системы в Российской Федерации уделяется значительное внимание.

Существенная роль в национальной системе экспортного контроля отводится эффективному управлению внешнеэкономической деятельностью непосредственно в организациях. Такая работа проводится на базе создаваемых в организациях внутрифирменных программ экспортного контроля. В соответствии с российским законодательством, создание подобных программ является обязательным для организаций, осуществляющих научную и (или) производственную деятельность по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации и систематически получающих доходы от внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями.

Большое значение в Российской Федерации придается проведению информационно-разъяснительной и просветительской работы с участниками внешнеэкономической деятельности. Прежде всего, такая работа ведется с отвечающими за экспортный контроль представителями промышленных и научно-исследовательских организаций, деятельность которых связана с разработкой и реализацией продукции двойного назначения. Цель данной работы - обеспечение условий, при которых знание и практическое применение установленных в Российской Федерации правил осуществления экспортного контроля стало бы нормой для всех участников внешнеэкономической деятельности.

Наряду с этим значительное внимание в России уделяется правоприменительной практике в отношении нарушителей законодательства в области экспортного контроля. Так, только за последние несколько лет в стране проведено более 60 уголовных расследований по фактам осуществления несанкционированных передач за рубеж продукции, имеющей признаки контролируемой.

Кроме того, органами безопасности выявлена и пресечена деятельность более 30 иностранных граждан и фирм по незаконному приобретению с целью последующего вывоза с территории Российской Федерации товаров и технологий, которые могут быть использованы при создании ОМУ и средств его доставки.

В частности:

закрыт въезд на территорию Российской Федерации гражданину США Нейдеру Моданло, президенту компании "Файнел Энелисис Инк.", пытавшемуся в обход российского законодательства в сфере экспортного контроля получить техническую документацию по ракетной и космической тематикам для дальнейшей передачи в Иран;

закрыт въезд на территорию Российской Федерации гражданину Пакистана Мухаммеду Асламу, который использовал должность сотрудника представительства фирмы "Табани Корпорейшн" в Москве для прикрытия деятельности по получению доступа и приобретению российского вооружения, стратегических материалов и продукции двойного назначения в интересах пакистанской ракетной и ядерной программ;

пресечена попытка иранской Промышленной группы "Санам" разместить на НПО "Труд" заказ по изготовлению узлов к ракетному двигателю под видом газоперекачивающего оборудования. Деятельность группы "Санам" в Российской Федерации приостановлена.

Принцип неотвратимости наказания при одновременном усилении мер контроля за внешнеэкономической деятельностью в настоящее время является
одним из приоритетных в системе экспортного контроля Российской Федерации.

Большая работа проводится Россией совместно с рядом стран СНГ по унификации национальных законодательств в области экспортного регулирования. Прежде всего такая деятельность осуществляется в рамках государств-участников ЕврАзЭС и Единого экономического пространства. Для этого Россией разработан типовой нормативный документ по экспортному контролю. Наряду с дальнейшим развитием интеграционных процессов, одной из важнейших целей проводимой работы является повышение уровня контроля за международными передачами "чувствительной" продукции, в том числе посредством налаживания информационного взаимодействия между контролирующими органами государств.

Основными направлениями совершенствования национальной системы экспортного контроля на современном этапе являются:

дальнейшее развитие нормативной правовой базы экспортного контроля как по направлению имплементации в национальное законодательство на регулярной основе решений, принимаемых в рамках международных механизмов экспортного контроля, так и совершенствование законодательных основ деятельности федеральных органов исполнительной власти в области экспортного контроля, включая решение задач противодействия международного терроризму;

совершенствование информационно-аналитического сопровождения работ по экспортному контролю, в том числе с более полным задействованием возможностей по получению объективной информации национальными органами, а также результатов международного обмена данными;

дальнейшее совершенствование правоприменительной деятельности в области экспортного контроля за счет устранения "узких" мест в ее законодательном обеспечении, развития взаимодействия правоохранительных, таможенных и контролирующих органов;

продолжение работы по внедрению на предприятиях и в организациях внутрифирменных программ экспортного контроля;

разработка и реализация скоординированной межведомственной позиции в отношении двустороннего и многостороннего взаимодействия с иностранными государствами в области нераспространения и экспортного контроля исходя из российских национальных интересов и приоритетов;

поступательное развитие сотрудничества со странами СНГ в области нераспространения ОМУ и средств его доставки, оказание содействия в налаживании отвечающих международным стандартам национальных систем экспортного контроля.